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守护中华民族的脊梁----解读《河北省长城保护办法》五大亮点
文章来源: 河北日报    发布日期:2016-12-30 14:36:38

保定市涞源县浮图峪长城

 

 

保定市涞源县乌龙沟长城

  巍巍长城,光耀中华。长城是中华民族的脊梁,也是中华民族屹立于世界民族之林的精神象征。

  万里长城横贯河北大地,在河北境内长达2000多公里的长城线上,分布着大小古关堡300多处,最精华的古长城20多段。河北长城被誉为保存最完整、最具代表性的长城典型。正如长城专家所言:领略了河北境内的长城,才能真正感受长城的伟岸壮美、长城文化之博大精深。

  然而,由于长城分布的地理地质条件的特殊性,千百年来,面临着各种自然侵害和人为损坏。近年来,我省在长城保护工作中付出了巨大努力,也收获了累累硕果。今年,为贯彻落实习近平总书记关于加强长城保护的重要指示精神,在国务院颁布实施《长城保护条例》十周年之际,我省依据《中华人民共和国文物保护法》《长城保护条例》等法律法规,制订了《河北省长城保护办法》(以下简称《办法》)。12月17日,《办法》经省政府第99次常务会议审议通过并以省政府令的形式公布,将于2017年2月1日起正式施行。该《办法》的颁布对于我省进一步推动有关长城保护的法律、法规、制度的落实具有重大而深远的意义,标志着我省长城保护工作迎来了一个依法强化保护的新阶段。

  在此,我们邀请了省内部分长城保护专家、学者及保护管理部门的有关人士,对《办法》中的主体责任制、协商沟通机制、遗址保护制度、建立健全长城保护员制度以及景区权责一体化等五大亮点进行深度解析,以期在今后长城保护和发展工作中发挥其应有的重要作用。

  亮点一 主体责任制,为长城保护撑起第一把“保护伞”

  如何守护好长城这条中华民族的脊梁?谁来为它撑起第一把“保护伞”?长期以来,在长城保护中,长城保护的法定职责落实情况一直存在短板,曾出现保护与利用“两张皮”现象,跨边界管理相互推诿现象等等。针对一系列具体问题,《办法》全文26条中,多次明确提出长城保护工作中的主体责任人是“长城所在地县级以上人民政府”,这是我省进一步落实政府在长城保护工作中的主体责任地位的重要举措。这样一来,对长城的监管责任将更加明确,管理体制更加健全,地方政府之间的通力合作机制将更加顺畅。

  “政府是长城保护的第一责任人,政府应当为长城撑起第一把‘保护伞’。”省文物局局长张立方说,近年来,我省做了大量的长城保护工作,法制体系不断健全。2011年11月,省政府办公厅印发《关于进一步加强长城保护管理工作的通知》,要求长城沿线市(县、区)人民政府和省政府有关部门落实长城保护管理责任制。2015年9月22日,我省发布了《长城保护责任段》,将每个设区市的长城保护责任段单独编辑成一个分册,印发给当地政府,明确了每一处长城段落的保护责任单位、人员。“《办法》让我们有法可依,但是还不够,还需执法必严。长城所在地县级以上政府必须切实担起保护的责任,要有‘做长城守护神’的担当。保护长城,守土有责,地方政府负有神圣而不可推卸的责任。”

  “《办法》进一步落实了长城保护的责任主体,是我省对2006年国务院公布施行的《长城保护条例》的具体化。”省文物局文物保护处处长刘智敏称,此次《办法》的出台,让我省长城保护管理体制在实践中不断完善,为大型野外文化遗产的保护管理积累了有益的“中国经验”。

  “我省长城共分布在59个县(市、区),涉及范围广。进一步落实政府和各有关部门的责任十分必要。”省古代建筑保护研究所高级工程师郭建勇表示,《办法》第四条落实了长城所在地县级以上人民政府在长城保护工作中的主体责任;第二十三条涉及具体的问责,都为我省长城保护责任落实到位,提供了重要的法律依据。

  亮点二 沟通协商机制,为跨界长城保护构筑“保护桥”

  近年来,随着长城旅游开发日益成为地方拉动经济增长的重要手段,保存完好的长城段落在边界管理、开发利用方面的争议时有发生。与此相对的是,尚不具备开发利用价值的长城段落无人问津,缺乏管理。《办法》对处于行政区域边界的长城段落的保护、利用有了明确规定要求,毗邻各方建立沟通协商机制,协商开展长城段落的保护、利用等工作,推动长城沿线各地方政府在长城保护工作中形成合力,为各方更好地开展长城保护和利用提供了保障。

  “这一规定为今后长城沿线相邻各地联合保护、开发利用,解决长城修缮的难题提供了法律依据。今后,我们将进一步畅通长城保护管理区域沟通机制,加强与北京、天津及山西、内蒙古、辽宁的协作配合,尤其要做好京津冀协同发展中的长城保护管理工作。”张立方说,《办法》对于跨行政区属地的长城保护、管理有了明确规定,由政府牵头进行沟通协商,协调矛盾和争议,对更好地进行长城保护有实际指导意义。

  “管理权摩擦反映了以前对长城的整体管理和具体保护方面存在问题。此次《办法》对处于行政区域边界的长城段落保护和管理提供了法律依据。”省文物局执法督察处处长李家文说,以前围绕长城跨界段落保护、管理有不少纠纷和争议,毗邻两地在产生经济利益的长城段落发生争端的情况时有发生,而未开发的荒山野岭会出现互相推卸管理责任的现象。

  “毗邻各方建立沟通协商机制对于长城保护工作意义重大。”郭建勇说,有些长城段落位于行政区划边界,如承德市宽城满族自治县与唐山市迁西县曾就喜峰口长城的管理权产生矛盾,由于没有沟通协商机制,导致两地在长城保护工作中出现难题。此次《办法》要求毗邻各方建立沟通机制,各方联合保护、解决长城修缮等难题,这将激发各方共同保护长城的积极性。

  亮点三 长城保护员,为长城保护充当“守护神”

  长城保护,既应确定政府的责任主导地位,又应成为民众的自觉行为。此次出台的《办法》明确政府在长城保护工作中的责任主体地位的同时,完善了长城保护员制度,并规定公民、法人和其他组织都有保护长城的义务。

  “长城是中华民族的精神象征,保护长城、传承长城精神不仅是文物部门的任务,还应该是全社会、全体公民应尽的义务和责任。”张立方说,《办法》明确提出保护长城要实行政府主导、全民参与,积极动员全社会力量参与长城保护,对形成“保护长城,人人有责”的良好氛围起到了推动作用。

  “在基层长城保护工作中,长城保护员起到了不可替代的作用,他们被当地群众亲切地誉为‘长城守护神’。我省现有920余名长城保护员,多数为长城沿线居民。长期以来,他们拿着很少的经济补助,甚至是义务看护长城。”李家文说,有些长城保护员家住长城边,对长城感情深厚,自发对长城进行保护。对于这些基层长城保护员,政府应明确专项资金给予适当经济补助。此次出台的《办法》为解决基层长城保护工作经费短缺、缺乏财政保障的问题提供了资金保障。另外,也对长城保护员制度进行了完善,为这些以前在人们眼中是“草台班子”“民间组织”的保护员正名,这将极大调动广大长城保护员的工作积极性,对保证队伍的稳定性具有重要意义。

  “对于长城保护工作来说,最重要的是人。”郭建勇说,我省是除北京外,首个建立长城保护员制度的省份,为全国长城保护工作起到了表率作用。目前,我省多数重要的县(市、区)保护员制度已经非常完善。《办法》对长城保护员的聘请和管理提出了更具体细化的要求:配发上岗证件,加强培训监管,对包括长城保护员日常巡查的工具、通讯工具、补助标准进行了具体的规定落实。同时提出,长城执法巡查要积极利用遥感卫星、无人机、信息通信等新技术手段。“《办法》从人力、物力、财力三方面给予长城保护工作全方位支持,为我省更好地开展长城保护工作提供了有力保障。”郭建勇说。

  “滦平县境内有45公里明代长城,金山岭长城文物管理处进行有效保护的有7公里,最大的问题还是人手紧张、后续保障不足。”承德市滦平县金山岭长城文物管理处主任郭中兴说,长城保护需要更多社会人士参与、监督,但增加人手就意味着增加投入。《办法》落实了长城保护员的补助标准,明确提出不低于当地最低工资标准,具有现实意义。同时,鼓励公民法人和其他组织通过投入长城保护维修基金,成立长城保护研究机构,开展长城保护志愿行动等方式保护长城。这一规定,充实了长城保护力量,扩大了长城保护队伍。

  亮点四 遗址保护制度,杜绝借保护之名修“新长城”

  “对长城的保护措施如果不能使之连接历史和未来,那无异于破坏。长城曾是许多重大历史事件的见证,保护修缮时要最大程度保留不同时期的重要历史遗存和信息。”张立方说,对长城的保护应根据实际特点和需求不同,采取有所区别的措施,不能一修了之,更不能生搬硬套。

  长城是由多种遗存及其所处自然环境共同构成的独具审美价值的文化景观,因其修筑延续时间长,加上长期以来自然侵蚀风化、人类生产生活和历史环境变迁等多重因素影响,保护有其特殊性和艰巨性。因此,树立正确的长城保护理念显得尤为重要。最近,绥中最美野长城被砂浆抹平事件发生后,暴露出长城修缮过程中会出现一些偏差,这无疑也给我省长城保护修缮工作敲响了警钟。此次我省出台的《办法》就明确规范了长城修缮行为,以“不改变原状”为基本原则,对长城段落已经损毁的,应当实施遗址保护,不得在原址重建,杜绝借保护之名大修“新长城”的做法。

  长城绵延万里,有的段属“古代建筑”,有的段是“古遗址”,充分显示出了长城形态的多样性,保护时也需因地制宜,加以区分。“比如,金山岭长城在修缮时,我们就特意保留了残缺不全的西峪楼和几处残垣断壁,给人一种历史的沧桑美和真实感,这些长城遗址保护段,反而成了游人争相拍照留念的地方。”张立方说。

  “长城的修缮要根据实际情况加以甄别,严格遵守不改变文物原状和最小干预原则,优先安排抢修价值重大、濒临损毁的重要点和段。”刘智敏说,对于历史上地面部分已坍塌或消失的长城遗址,实施遗址原状保护,不在原址重建或进行大规模修复。这是业内达成的共识,在长城保护工作中也要树立这种理念。

  “长城需要整体性保护,除了对其进行抢救性修缮外,还要切实保护其重要建筑构件。”郭建勇说,相比于自然破坏,长城的人为破坏更让人心疼。

  亮点五 利用和保护一体化, 防止权责“两张皮”

  河北的长城资源无疑是一笔巨大的财富。随着人们对旅游的诉求越来越高,我省长城文化景区开发力度加大,这些景区在获得巨大经济回报的同时,对长城的保护还有不尽如人意之处。此次出台的《办法》对长城的开发利用进行了规定,明确了利用和保护一体化,景区利用长城旅游资源就要尽到保护义务。同时,对长城段落开辟为参观游览区的条件进行了严格的限定。

  “《办法》明确了在长城保护工作中的保护机构,提出了利用和保护一体化。也就是说,资源利用机构也应该是保护机构,不能出现‘两张皮’。”刘智敏说,中国人传统的长城情结与厚重的长城文化交织在一起,形成了巨大的旅游资源,各地因为旅游发展的需要对长城资源进行有效利用的同时,也必须承担起保护的义务和责任。

  “《办法》对把长城开辟为参观游览区提出了具体条件要求,对我省长城开放利用条件进行了规范,非常必要,也非常及时。”郭建勇说,我省长城从艺术价值、整体环境保护方面来看,在全国具有代表性。各级政府在制定长城旅游开发规划时,要把长城保护的规划列在第一位。“首先是科学保护,然后才能谈得上旅游开发。从我省已经开放的长城段落来看,比如秦皇岛市海港区董家口长城,目前没有明确的保护机构,而且没有划定保护范围和建设控制地带,也没有完善长城档案,按照这次的《办法》规定,是不具备参观游览条件的。”

  “金山岭长城文物管理处既是长城保护单位,也拥有景区门票收入支配权。景区门票收入全额用于长城保护。近十年来,我们投入一定的人力和物力对金山岭长城保护做了大量工作,确保长城本体完好。但因为没有对长城破坏的执法权,我们景区对一些人为破坏行为的管理存在困难,惩处依据也不好把握。”郭中兴说,此次《办法》规定“依法被授权或者委托承担文物行政执法职能的机构应当对本行政区域内的长城进行执法巡查”,有了此条款为依据,长城管理机构可向相关部门申请委托或授权,承担文物行政执法职能。“在保护工作中增加了执法巡查权利,将对查处文物违法案件起到辅助作用。”比如,《办法》明确规定了“不得倒卖长城砖、长城石刻以及长城的建筑构件”“不得在长城上刻画、涂污”“不得在长城上取土、取砖(石)或者种植作物”等,有这些具体的条文,相关景区就可以成立执法保护机构,专门对游客和地方机构的违法行为,进行执法追责和监督管理。

  (本版图片均为省文物局提供)